双创政策再升级 公共治理大进步

中国宏观经济研究院 曾红颖 

    党的十九大报告指出：激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。习近平总书记在给第三届中国“互联网＋”大学生创新创业大赛“青年红色筑梦之旅”的大学生回信中也提到，在创新创业中增长智慧才干，在艰苦奋斗中锤炼意志品质是青年实现人生价值的重要历程。李克强总理指出要营造有利于大众创业、市场主体创新的政策环境和制度环境。以2015年《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》发布为起点，旨在激活多元市场主体和社会群体广泛参与、共创、共享、共治的双创系列政策取得明显成效，在政策推进过程中发现一些新问题、也有较长时间依然存在的痛点和赌点尚未解决，同时新产业、新业态、新市场的不断涌现拓展新发展空间成为共识，为引导市场主体预期，规范各级政府和服务机构行为，制定《国务院关于推进创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》（以下简称《意见》），本文从近年来双创成效、四维推进发展、五项机制保障谈谈个人对《意见》的理解。 

一、三年双创取得明显成效 

（一）稳增长、促转型、高质量效果明显 

随着全社会创业生态的优化与创新创业政策的不断完善，创业创新已经成为中国现代经济体系的战略基石和经济社会转型的重要引擎。截至2018年6月国内生产总值同比增长连续12个季度稳定在6.7-6.9%，中国经济对世界经济增长贡献达48%。由技术创新、提质增效、信息化、智能化、敏捷化等多轮驱动的产业结构优化效应不断显现，2018年上半年高技术制造业增加值增长为11.6%、装备制造业和战略新兴产业增加值增长率同比都超过9%，均明显高于整体增长。 

（二）融资、融智、创新活力进入世界前列 

双创助推中国产业创新活力进入世界前列。以孵化孕育独角兽企业为例，北京和上海在全球的影响力直追美国硅谷。2012-2017年期间，中国新创的46家独角兽企业，占亚洲同期数据的80%。其中北京和上海分别创立了29家和17家，同期硅谷创立了57家，纽约则只有13家。北京新创公司的融资额度已达到720亿美元，在全球仅次于硅谷的1400亿美元。 (Bhardwaj & Cheng, 2018)。根据全球创新指数报告，2018年中国及中国香港地区均进入全球创新二十强排名榜，中国是唯一闯入前20强的发展中国家，美国从2017年的第4位退居第6位，中国则从第22位飙升至第17位(Cornell-University, INSEAD, & WIPO, 2018)。 

（三）创新、创业、创意，支撑中国速度 

按照国际惯例，技术创新从专利到市场化的历程平均是20-25年，资本特别是寡头垄断资本为攫取市场控制权和最大利益，有时为创新产业化设置障碍。中国的改革开放、创新创业体现了巨大的包容性和革命性。推动大批新技术、新产业、新模式在中国加速发展，人工智能、大数据等时代基础设施型技术在全社会各领域得到广泛引用， 互联网终端消费领域的创新创业引领全球时代浪潮，中国融资最多的50应用家创业公司在过去两年内融资928亿美元，这些企业的创新遍布交通、餐饮、大数据、电商平台、物流、支付平台等行业，证明中国的包容性和发展速度。 

（四）中国实践得到了国际认同 

大众创业、万众创新成为具有国际影响力的政策共识。联合国大会将每年4月21日指定为世界创意和创新日，并呼吁各国支持中国“双创”理念写入 联合国决议，为全社会各类组织、各类群体普遍赋能的发展支持政策取得了良好的经济和社会效益，据统计2017年有740万农民工返乡创业，自2013年-2017年超过1700万青年人加入创业大军，大学及以上创业者占比达15.6%，近5年来归国留学人员达220万，2017年我国各类出国留学人员总数60.48万人，各类留学回国人员总数达48.09万人，海归中20-29岁的年轻人占比52.2%，30-40岁海占比30.6%，而2013年这一比例只有15%，2018年上半年全国日均新设企业1.81万户，中国吸引力正在转化为人才优势和市场竞争力 。这些成效显示了中国政府推进社会公平正义柔性的政策取得预期效果，成为中国对世界可持续发展的新动力、新机遇、新方案。 

二、四维推进双创生态环境优化，推动高质量发展 

结合国内经济发展新特点和新要求，《意见》重点规划了四个推进双创高质量发展的方向： 

（一）以融合协作为方向加快创新要素扩散和产业化 

技术引领创新，让技术创新成为创业的核心的内容是高质量发展而关键。在创新要素和产业化融合过程中，《意见》提到三个重点： 

1、在重点领域和关键环节加快建设一批国家产业创新中心、国家技术创新中心等创新平台，充分发挥平台的资源集聚优势，形成创新合力。力争在关键领域关键技术方面有所突破。依托创新中心建立创新型企业和应用型企业协同协作机制。鼓励中小企业参与产业关键共性技术的研究研发，培育一批具有创新能力的制造业单项冠军企业。 

2、搭建大中小企业融通发展平台，实施大中小企业融通发展专项行动计划，加快培育一批基于互联网的大企业创新创业平台，国家中小企业公共服务示范平台，推进国家小型微型企业创业创新示范基地建设，形成大中小企业专业化分工协作的产业供应链体系。 

3、促进高等院校科研院所创新创业深度融合，建立健全科技资源开放共享机制，鼓励科研人员面向企业开展技术开发、技术咨询、技术服务、技术培训，促进科技创新与创业深度融合。 

（二）以服务整合便利化为方向，为各级各类创新创业群体全面赋能 

1、为高端人才自由流动提供便利。更大力度深入实施留学回国人员创新创业启动支持计划，遴选资助一批高层次人才回国创新创业项目，健全留学归国人员和外籍高层次人才服务机制，在签证、出入境、社会保障，知识产权保护、落户、永久居留、子女入学等方面加大支持力度。 

2、为体制内科研人员创新创业简化流程降低风险。对科教类事业单位实施差异化分类指导，出台鼓励和支持科研人员离岗创业实施细则，建立健全科研人员评价机制，鼓励支持科研人员积极投身科技创业。 

3、完善创业政策体系，推进终生职业技能培训制度，支持更多群体投身创新创业。为农民工返乡创业提供技能培训、用地支持，以及创业贷款担保。完善退役军人自主服务体系，推进创新创业巾帼行动，鼓励支持更多女性投身创新创业实践，制定完善香港澳门居民内地发展便利性政策措施，鼓励支持港澳青年内地创新创业，扩大两岸经济文化交流合作，为台湾同胞在大陆创新创业提供便利，积极引导侨资参与创新创业，持续推进海外人才离岸创新创业基地建设，启动少数民族地区创新创业专项行动等，将有创新创业意愿和培训需求的劳动者全部纳入培训范围，推进终生职业技能培训制度。 

（三）以政策融合创新为动力升级公共服务 

双创生态环境建设就是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的中国智慧，同时也是中国力量的重要组成部分。在强化政策供给、强化平台支撑、强化服务配套方面各级政府都有一些新举措，也涌现出不少新模式，《意见》提出政策融合创新的三举措： 

1、加强政策统筹。做好创新创业政策信息通报工作，建立创新创业统计指标，做好统计监测。发挥部际联席会议作用，做好部门政策联衔接。推动督导地方政府政策与中央政策联动。 

2、强调政策精准性。对制约创新创业的痛点和堵点定期梳理，开展创新创业痛点堵点疏解行动，限期解决。对创新创业的重点领域和关键环节进行专项检查和评估，包括知识产权保护、税收优惠、科技金融、军民融合、人才使用等。 

3、鼓励政策探索。支持政策探索，鼓励经验交流和现场观摩，加强先进经验和典型做法的推广应用，探索建立容错免责机制。 

（四）以协同发展为指向，推动各级各类基地焕发新活力 

1、继续发挥双创示范基地引领带动作用。开展示范基地年度评估工作，进行动态调整。开展双创示范基地十强百佳工程，鼓励示范基地在科技成果转化，财政金融人才，培养方面积极探索。为示范基地内的项目和企业开通总体规划环评，上市融资备案绿色通道。充分发挥长三角示范基地联盟作用，推动建立京津冀西部等区域示范基地联盟，促进各类基地融通发展。 

2、打造具有全球影响力的科技创新策源地。进一步夯实北京上海国家科技创新中心的创新基础，加快推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设。支持雄安新区创新发展。 

3、推动创新创业产业集聚和各级各类基地的融合发展。支持符合条件的经济开发区打造不同类型的创新创业特色载体。鼓励国家级新区探索发展创新创业的新机制、新模式。推动承接产业转移示范区、高新技术开发区等与创新创业集群联动发展，激活空间活力。 

三、五项机制探索标志着公共治理的新突破 

双创是中国公共政策中的一项创新，从政策覆盖人群来讲有广泛的代表性和普惠性特征，从政策领域来讲，包含了经济、社会、文化、环境各个领域的内容，从政策工具来讲统筹联动了财税政策、金融政策、人力资源政策、科技创新政策等。自2015年以来，双创成为公共政策领域的热点领域，双创政策的推进呈现出扩散状、排浪式发展的态势。《意见》提到5个机制，是公共治理逻辑的一次重大突破，是国家治理体系建设和治理能力升级的有益探索。 

（一）透明参与机制 

双创具有发展型社会政策的属性，是经济社会统筹联动最紧密的一次政策实践。以人民为中心，为了人民，服务人民是我们事业的目标和宗旨，社会的进步、教育的普及和信息的广泛传播使创造力和活力的分布更广泛。“高手在民间”尊重人民群众的创造力，释放大众创新创业活力，让一切创新要素充分涌流，就是繁荣和发展的条件， 提供更大成长型市场机会是人们需求提升的内在要求，也是推进社会公平正义、社会参与与阶层合理流动的重要政策工具。提供全面覆盖的创新创业技能培训制度，建立专业化、普惠制的创新创业支持平台，极大激活了中国人力资源存量，有助于社会和谐、包容、健康发展。  

（二）政策联动机制 

中国发展优势来自两个动力，一个是市场主体的活力，一个是政府主体的合力。从中央到县四级政府主体运转模型，保持了各级战略目标的一致，同时又鼓励地方政府开展各种试点、示范、实验，有效的政策建议会得到及时复制传播，而执行过程中的偏差也能较快得以纠正，一个中国特色的 “市场增进型政府”集合体的联动与创新克服了市场和政府之间的冲突，实现优政府与强市场的有机结合。但长期以来政策碎片化趋势明显，政策联动整合困难重重，双创政策以广度、深度、包容度为特征，初步建立了部门协调、上下联动的政策协调机制，对公共政策整合创新有参考价值。 

（三）公共服务打包提供机制 

建立服务型政府，在双创政策推进过程中表现最为显著。放管服深化为市场主体的创新创业提供服务便利有巨大的进步，过去公共服务是能不能，行不行的清单缩减时期，现在进入了简化、便利、定制的体验式服务新阶段。如杭州探索的独角兽企业定制服务、福建摸索的新乡建模式、其它地方探索区域评估作为公共品提供，都是公共服务领域有益的探索，由政府组织对区域内的地质灾害、水土保持进行统一标准化评估，作为公共服务打包，极大地便利了创新创业，节约了社会资源。 

（四）信用监管机制 

从政府监管到信用监管是一次重大进步，市场机制就是信用机制，失信者将面临着游戏出局的严厉惩罚，因此形成内在的自我约束机制，这不仅为新产业、新业态监管找不到依据和标准提供了解决方案，提升了创新创业效率，同时也隐含着自我管理、社会多元治理的理念。信用监管机制的探索、建立和推广会为中国社会信用和市场信用的建立树立典范，提供经验借鉴。 

（五）示范机制 

 创新创业不是规划出来的，是服务提供便利，是创业主体内在活力的激发和释放，推进双创不在画蓝图，而在一颗包容的心，一对发现的眼、一双托举的手。双创改变了政府和市场的关系，融通了宏观和微观的立场，各政府部门开始做创新创业者的伯乐，打造出一系列有影响力的品牌活动，如全国大众创业万众创新活动周、“创响中国”系列活动、“互联网+”大学生创新创业大赛、中国创新创业大赛、“创客中国”创新创业大赛、“中国创翼”创业创新大赛、全国农村创业创新项目创意大赛、中央企业燿星创新创意大赛、“创青春”中国青年创新创业大赛、中国妇女创新创业大赛等，每一个品牌活动推选出创业先锋，对社会产生积极的示范引领作用，扶正祛邪，厚植创新创业文化，是推动社会进步的长效机制。